Pelouros: Habitação
Serviços e empresas municipais: DMHDS e GEBALIS
Agendada: 27 de Março 2013
Resultado da votação: Aprovada, com uma alteração de redacção, por unanimidade.
Considerandos:
1 – A Fundação Salazar, instituição particular de utilidade pública geral, constituída em 31 de Julho de 1969, foi objecto de alteração estatutária e de uma regulamentação específica, através do Decreto-Lei nº 721/73, de 31 de Dezembro;
2 – A referida Fundação tinha por objectivo facultar habitação em boas condições económicas àqueles que, devido aos reduzidos recursos, não pudessem consegui-la por outra forma, devendo promover a construção de casas, quer directamente, quer através de entidades públicas, designadamente do Fundo de Fomento da Habitação, cfr. artº 2º do Decreto-Lei nº 721/73, de 31 de Dezembro e alínea a), do artº4º, dos respectivos Estatutos;
3 – As casas da Fundação Salazar nos terrenos do que é hoje o Bairro 2 de Maio, cuja construção não estava na altura concluída, foram ocupadas por populares no dia 2 de Maio de 1974, poucos dias após a revolução de Abril de 1974. Foi aliás desta circunstância histórica que decorreu o nome do Bairro. Na época de profunda transformação política e social que se seguiu, a Comissão de Moradores do Bairro 2 de Maio, entretanto constituída, reconheceu estas ocupações e, em substituição da Fundação Salazar, emitiu termos de posse e celebrou contratos de arrendamento; muitos destes moradores concluíram em auto-construção as casas que tinham ocupado.
4 - A Fundação Salazar só veio a ser extinta em 1978 (artº 1º do Decreto-Lei nº 295/78, de 26 de Setembro), sendo então nomeada, nos termos do artº 3º daquele diploma e por despacho dos Ministro dos Assuntos Sociais, uma Comissão Liquidatária a quem competia, designadamente, assegurar a gestão do património da Fundação até à sua integral transferência para as entidades referidas no artº 2º do mesmo diploma legal; durante e após esse período de tempo, houve contratos de arrendamento celebrados com os moradores do bairro 2 de Maio quer pela Fundação Salazar, quer pela Comissão Liquidatária.
5 – O património imobiliário da Fundação Salazar no Bairro 2 de Maio foi inicialmente atribuído, através do nº 1 do artº 2º, do Decreto-Lei nº 295/78, de 26 de Setembro, à Casa Pia de Lisboa, sendo mais tarde, através da Lei nº 12/79, de 7 de Abril, determinada a sua atribuição à Câmara Municipal de Lisboa, proprietária do terreno onde o bairro foi construído.
6 - A concretização da atribuição dos imóveis da ex-Fundação situados no Bairro 2 de Maio para a Câmara Municipal de Lisboa só veio a efectivar-se mais de 16 anos depois, a partir de Novembro de 1996, de acordo com a Deliberação nº 259/CM/96 e do respectivo Protocolo de transmissão celebrado em 20-08-1996;
7 – Ao longo de todo este intervalo de tempo, houve situações de vazio de gestão que foram sendo colmatadas pela Comissão de Moradores;
8 – Analisados os vários documentos existentes, verificou-se assim que ao longo dos anos as atribuições destas habitações foram tituladas de formas diferentes, designadamente, por termos de posse, contratos de arrendamento, aditamentos aos contratos de arrendamento e por cedências precárias, o que não permite tirar conclusões esclarecedoras sobre a relação contratual que existia, ou deveria existir, entre os residentes e a entidade proprietária dos fogos, face à vicissitudes do processo e à legislação à data em vigor;
9 – Em 1999, foram elaborados nos serviços da CML dois pareceres jurídicos sobre o assunto (Inf. Nº 700/DGP/99 do Departamento de Gestão Social do Parque Habitacional e a Inf. Nº 14474 da Divisão de Cadastro e de Administração), nos quais, apesar das dúvidas suscitadas, foi entendido que “(…) as relações estabelecidas e a estabelecer entre os ocupantes das casas da Fundação e a Câmara Municipal de Lisboa se devem reger por aquelas disposições, que, em nosso entender e salvo melhor opinião, imprimem um cariz, essencialmente público, àquelas relações. Assim e salvo a eventual revogação daquela legislação, afigura-se-nos que a aparente natureza privada destas relações, espelhada por alguns dos «contratos de arrendamento» celebrados casuisticamente, deve ser interpretada em consonância com a referida legislação à qual, aliás se subordinam e até para a qual se remetem. (…)”. “(…) O regime jurídico que deverá regular as questões emergentes dos fogos habitacionais que constituem o Bairro da Ex-Fundação Salazar, deverá ser idêntico ao que regula os fogos habitacionais dos bairros municipais. (…)”;
10 – Este entendimento obteve concordância superior por despacho do então Vereador Fontão de Carvalho, de 3.12.1999. Consequentemente, às referidas situações passou a CML a aplicar o regime de cedência precária, não obstante a existência de vários documentos, de natureza diferente, nomeadamente contratos de arrendamento, que titulavam as atribuições dessas habitações.
11 – Apesar do entendimento supra explanado, as dúvidas permanecem e têm sido manifestadas pelos moradores e respectiva Associação, em várias reuniões realizadas ao longo do tempo, nomeadamente a partir de 2010, os quais defendem que o regime de atribuição destas casas é o regime de arrendamento urbano e não o de cedência precária;
12 – O problema tornou-se mais explícito quando a CML desencadeou, a partir do primeiro trimestre de 2011, o processo de verificação da ocupação dos fogos municipais e da condição de recursos dos agregados neles residentes. Com efeito, a CML exige a verificação de recursos sempre que a renda é calculada em função dos rendimentos do agregado (regime de cedência precária ou contrato de renda apoiada) mas dispensa-a quando de trata de contratos de arrendamento urbano, em que o valor da renda não é função dos rendimentos dos agregados. Ora a população do Bairro 2 de Maio, ex-Fundação Salazar, considera que não deve ser abrangida pela actualização de rendas em função dos rendimentos por não ser esse o regime ao abrigo do qual ocupam as respectivas casas.
13 – Na realidade o que subsiste no Bairro 2 de Maio, nas casas da ex-Fundação Salazar, é uma enorme variedade de situações, algumas das quais ambíguas ou contraditórias, com regimes diferentes e tratamentos desiguais ou mesmo incompatíveis. Por exemplo, a actualização de renda umas vezes foi feita de acordo com o coeficiente anual do regime de arrendamento urbano, outras vezes de acordo com o critério definido para as cedências precárias (em função da variação da taxa de inflação, salvo deliberação municipal em contrário);
14 – As decisões de gestão que foram tomadas, quer pela CML, quer pela GEBALIS, a quem foi entregue a gestão do bairro, basearam-se no entendimento fixado pelo despacho de 3.12.1999 acima referido. Foram diversas as razões de gestão que levaram à alteração do vínculo inicial para o actual: mudança de titularidade, actualização de agregados, reavaliação de renda, pedidos de desdobramentos, de transferências e até de permutas. Existe contudo uma grande disparidade de critérios no tratamento das várias situações: tanto se fizeram alterações quando o vínculo original era contrato de arrendamento, como só com termo de posse, como termo de posse + contrato de arrendamento. Tanto se fizeram alterações de vínculo quando se registou mudança de fogo, como quando se manteve o fogo. E casos há em que não houve qualquer verificação da condição habitacional dos agregados residentes, quer oficiosamente, quer a requerimento dos interessados, continuando a CML a actualizar anualmente os valores das rendas de acordo com o coeficiente legal anual, como se de arrendamento urbano se tratasse.
15. Dos vínculos de origem, 154 eram meros termos de posse, não consubstanciados em qualquer contrato de arrendamento, havendo no entanto a definição de uma renda mensal a pagar, pelo que poderiam considerar-se contratos de arrendamento urbano não reduzidos a escrito. A esses e aos restantes, com contrato de arrendamento urbano ou com contratos mistos, foram aplicadas decisões de gestão da CML ou da GEBALIS que, umas vezes, mudaram o vínculo original, outras vezes não o fizeram.
16. A situação actual, independentemente do vínculo original de cada um dos 285 processos de agregado envolvidos, é a seguinte:
17. Além destes 285 casos, existem 32 casos de atribuição de fogo pela CML ou pela GEBALIS cujo vínculo é de cedência precária ou contrato de renda apoiada, consoante a data, mas que não suscitam dúvidas por ser esse o modo de atribuição previsto e seguido.
18. Perante este enquadramento complexo, sucede que há tratamentos distintos dados a situações idênticas e tratamentos idênticos dados a situações distintas, o que constitui uma violação do princípio da igualdade.
19 – Pareceu-nos, pois, imprescindível esclarecer definitivamente o assunto no plano jurídico, devendo, por motivo de total transparência e imparcialidade, solicitar-se um parecer jurídico externo sobre esta matéria, conforme oportunamente comunicado aos senhores vereadores em sede de PAOD;
20 - O pedido de parecer jurídico foi solicitado ao Prof. Dr. Diogo Freitas do Amaral, pela sua autoridade em matérias aqui relevantes, nomeadamente direito administrativo e direito à habitação, tendo sido desencadeado procedimento de aquisição de serviços ao abrigo do Código da Contratação Pública, sem consulta a mais nenhuma entidade, invocando as razões técnicas previstas no artigo 24º do CCP.
21 – O parecer elaborado pelo Prof. Dr. Freitas do Amaral foi apresentado à Direcção da Associação de Moradores, em reunião levada a cabo em 19 de Março passado, na qual estiverem presentes, além do autor do parecer, da vereadora do pelouro e da Drª Alexandra Lino, assessora jurídica do Gabinete, a Direcção da Associação de Moradores do Bairro 2 de Maio, o Presidente da Junta de Freguesia da Ajuda, a GEBALIS, através da Drª Helena Correia e a DMHDS, através da Drª Margarida Beirão.
22 – O parecer final, após correcção suscitada pela reunião acima referida, foi recebido em 22 de Março de 2013 e pode ser consultado em anexo a esta proposta, dela fazendo parte integrante.
23 – Na parte II do parecer, ponto nº 14, resumem-se as (pelo menos) cinco “situações jurídicas subjectivas” em que os moradores das casas do Bairro 2 de Maio – Ex-Fundação Salazar estão investidos:
(1) Moradores titulares de contrato de arrendamento urbano escrito;
(2) Moradores titulares de mero “termo de posse”, que devem, contudo, ser considerados como titulares de contrato de arrendamento urbano não escrito;
(3) Moradores a quem foi proposto, desde o início, o regime de cedência precária, e que sempre o aceitaram;
(4) Moradores que inicialmente aceitaram ser colocados no regime de cedência precária, mas que ulteriormente manifestaram a vontade de passagem ao regime de arrendamento urbano, não o tendo conseguido;
(5) Moradores inicialmente em regime de arrendamento urbano, ou só com “termo de posse”, a quem a CML aplicou, a dada altura, a passagem ao regime de cedência precária, sem o consentimento informado de cada morador, e que agora desejam poder optar, de forma consciente e livre, pela sua continuação em regime de cedência precária ou pela passagem ao regime de arrendamento urbano comum, ou com renda apoiada.
24 – Para regularizar a situação jurídica dos moradores, o parecer aponta, no capítulo II, nº 15, as seguintes soluções:
a) Os moradores com contrato de arrendamento, escrito ou não escrito, têm o direito de optar entre manter-se nessa situação ou passar ao regime de arrendamento com renda apoiada, nos termos do Regulamento de Gestão do Parque Habitacional do Município de Lisboa, de 15-3-2012;
b) Os moradores que, desde o início do seu alojamento no Bairro 2 de Maio, ou os sucessores deles, aceitaram expressamente o regime de cedência precária, e uma vez que tal regime jurídico não lhes era aplicável, devem poder agora – devidamente informados sobre as vantagens e inconvenientes dos dois regimes – optar por manter o da cedência precária ou por passar ao do arrendamento com renda apoiada;
c) Os moradores a quem a C.M.L. aplicou, sem o consentimento informado de cada um, a passagem do regime de arrendamento, escrito ou não escrito, ao regime de cedência precária, devem poder optar – com preferência sobre os referidos na alínea b) - entre a manutenção do regime de cedência precária e a passagem ao regime de arrendamento, comum ou com renda apoiada.
25 – O parecer esclarece que, nos casos da alínea c), acima referida, e dado que o regime do arrendamento com renda apoiada é um regime especial em relação ao do arrendamento comum, só podem optar pela situação de arrendamento com renda apoiada aqueles que – à luz do Decreto-Lei nº 166/93, de 7 de Maio, e do Regulamento de Gestão já referido– reúnam os requisitos aí estabelecidos para poderem beneficiar do regime de renda apoiada. Os restantes só poderão optar entre a manutenção da cedência precária e a passagem ao arrendamento comum.
26 – Quanto à questão de saber qual o regime de arrendamento comum que deverá aplicar-se aos moradores que agora optem pela passagem a esse regime, esclarece o parecer no seu ponto 16 que “o regime jurídico em que deverão ficar investidos será, em princípio, o do R.A.U., com a redacção em vigor à data de cada acto nulo, desde que – nos termos do artigo 128º, nº 2, al. a), do CPA, por analogia – «à data a que se pretende fazer remontar a eficácia do acto já existissem os pressupostos justificativos da retroactividade», que é como quem diz, desde que os moradores reunissem as condições legais para lhes poder ser aplicado o R.A.U. na redacção então em vigor.” Tudo isto, diz ainda o parecer “com uma ressalva evidente – a esta categoria de moradores poderá aplicar-se o R.A.U., se eles assim o desejarem; se, porém, preferirem ficar já ao abrigo do N.R.A.U., deve reconhecer-se-lhes esse direito.”
27 – Obtido este douto parecer, é agora necessário que a Câmara Municipal de Lisboa valide a metodologia a seguir na regularização dos vínculos dos moradores em fogos da ex-Fundação Salazar no Bairro 2 de Maio, a qual se baseia nas conclusões do mesmo.
28 – Deve ainda ser tida em conta a orientação emitida pelo pelouro da Habitação junto da GEBALIS no sentido de ser suspensa a actualização de renda, de acordo com a verificação da ocupação e das condições de recurso, aos moradores em fogos do Bairro 2 de Maio – ex-Fundação Salazar, até conclusão do processo de regularização dos respectivos vínculos, uma vez que os critérios de actualização de renda variam com os regimes.
Assim, ao abrigo da alínea d) do nº 7 do artigo 64ª da lei 169/99, de 18 de Setembro, na redacção dada pela Lei 5-A/2002, de 11 de Janeiro, do quadro regulamentar municipal em vigor e das conclusões apresentadas no douto parecer do Prof. Dr. Freitas do Amaral anexo a esta proposta, proponho que a CML aprove a seguinte metodologia de regularização dos vínculos dos moradores em fogos da ex-Fundação Salazar no Bairro 2 de Maio:
I – Manter a suspensão da actualização de renda, de acordo com a verificação da ocupação e das condições de recurso, aos moradores em fogos do Bairro 2 de Maio – ex-Fundação Salazar, até conclusão do processo de regularização dos respectivos vínculos;
II - Informar os moradores do Bairro 2 de Maio – Ex-Fundação Salazar, de forma clara e inequívoca, numa ou mais sessões de esclarecimento, a decorrer no mês de Abril, acerca da existência de 3 regimes jurídicos e dos critérios e opções disponíveis por que podem optar, suas vantagens e inconvenientes (para uns, arrendamento urbano comum ou arrendamento com renda apoiada; para outros, cedência precária ou arrendamento com renda apoiada), incluindo a possível simulação do valor de renda resultante de cada regime;
III - Organizar, após o esclarecimento cabal dos moradores e até ao final de Junho, uma consulta oficial a todos eles, através de audiência de interessados devidamente convocada, à qual cada um possa responder que, tendo tomado conhecimento das opções de que dispõe, bem como das respectivas vantagens e inconvenientes, opta, de sua livre vontade, pela solução que pretende, dentro das possibilidades de escolha referidas nos pontos 24, 25 e 26 da presente proposta.
IV – Esclarecer todos os moradores de forma muito clara que – apesar de as opções que agora lhes são facultadas resultarem de imposições ilegais feitas antes de 25-4-1974, ou de possíveis erros de direito cometidos após essa data - ninguém poderá obter, além ou em vez da mudança de situação jurídica que a CML lhe vai proporcionar, qualquer espécie de indemnização por perdas e danos eventualmente sofridos, uma vez que nenhum dos moradores impugnou contenciosamente, nos prazos legais, as decisões municipais que os possam ter afectado.
V – Todos os moradores cujo vínculo tenha sido mantido ou regularizado na sequência da aplicação desta metodologia poderão, se preencherem os requisitos regulamentares, aceder à aquisição da respectiva habitação ao município de Lisboa, no quadro do Regulamento de Alienação de Imóveis Municipais, logo que o Bairro 2 de Maio – Ex-Fundação Salazar seja colocado em alienação.
VI – Quaisquer dúvidas suscitadas pela aplicação desta metodologia deverão ser resolvidas por despacho do pelouro ou, se necessário, por deliberação da Câmara Municipal.
Lisboa, 22 de Março de 2012
A Vereadora
Helena Roseta
Anexo 1 – Parecer do Professor Doutor Diogo Freitas do Amaral, 2ª versão
 | Parecer do Professor Doutor Diogo Freitas do Amaral - 2ª versão | 1886 Kb |